Prof. dr. sc. Vedran Đulabić, redoviti je profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Sveučilišta u Zagrebu. Sudjeluje u izvođenju nastave na pravnom studiju i studiju socijalnog rada, te na stručnom preddiplomskom i specijalističkom studiju javne uprave i stručnom poreznom studiju na Pravnom fakultetu u Zagrebu. Sudjeluje u nastavi na doktorskom studiju Javno pravo i javna uprava Pravnog fakulteta u Zagrebu i na specijalističkim poslijediplomskim studijima Javna uprava, Upravljanje gradom i Priprema i provedba EU projekata koji se izvode u okviru Centra za poslijediplomske studije Sveučilišta u Zagrebu. Koautor je nekoliko udžbenika i knjiga (Upravna znanost – javna uprava u suvremenom europskom kontekstu, 2014., 2022; Legal Remedies in Administrative Procedures in Western Balkans, 2016., Decentralizacija, 2011.; Javna uprava – nastavni materijali, 2006.), a 2007. je objavio samostalnu knjigu Regionalizam i regionalna politika. Pored toga, objavio je preko pedeset recenziranih znanstvenih radova, te isto toliko stručnih radova, prikaza, komentara i drugih stručnih tekstova.

U Rijeci kreće eksperiment Vijeća građana kao jednog od modela deliberativne demokracije. Što bi deliberativna demokracija danas morala biti, u čemu je njena specifičnost u odnosu na, primjerice, predstavničku demokraciju?

Deliberativna demokracija podrazumijeva uključivanje građana u donošenje javnih odluka kao svojevrsnih suradnika, partnera. Ona je na neki način dublje uključivanje građana u donošenje javnih odluka. Važna je i zato jer je pažnja građana danas raspršena. Građani nemaju dubokih saznanja o nekim pitanjima vezanim za javne stvari. Različiti modeli deliberativne demokracije, poput vijeća građana, uključuju manji broj građana koji se više posvećuju pojedinim pitanjima, ozbiljnije i dublje, pa na neki način postaju eksperti za određene javne poslove, što omogućuje da se predstavnička demokracija, odnosno rad klasičnih političara kojima je većini to i profesija, poboljša, da se čuje perspektiva običnog čovjeka i poveća njegov utjecaj na neke javne odluke. Razrađeni su brojni alati deliberativne demokracije po svijetu, među kojima je, uz vijeća građana, možda najpoznatije participativno budžetiranje.

Odgovornost građana za svoju lokalnu zajednicu

Specifičnost vijeća građana je takozvani “sortition”, odnosno nasumični odabir građana koji će sudjelovati u raspravi o pojedinoj političkoj temi. Neki prigovaraju da će nasumično izabrani građani biti nekompetentni za temu rasprave?

I demokracija u staroj Grčkoj imala je, putem kocke, nasumično biranje građana koji će obnašati određene funkcije. Ruku na srce, postavlja se i pitanje kako stranke regrutiraju kadar, da li su ljudi koji su na stranačkim listama nužno eksperti za neka područja. Mislim na nisu. Tako da nasumično biranje građana zapravo ne samo da ne može polučiti neku štetu, nego o pitanjima koje su lokalne prirode, i o čemu vijeća građana imaju neposredna saznanja i dotiču ih se (promet, komunalna problematika, dječja igrališta, zaštita okoliša…), te o njima raspravljaju, imaju više nego dobra saznanja i imaju što za reći. Radi se o nečemu što je ispred njihovih očiju, svaki dan s tim žive. Na kraju krajeva, kao građani imaju i odgovornost za svoju lokalnu zajednicu. Kao što građani uređuju vlastitu imovinu i vlastito dvorište, zašto ne bi mogli nešto reći o javnim stvarima u gradovima i općinama, u svom kvartu, o stvarima koji se tiču njih, njihove djece i njihovih susjeda? To je sastavni dio aktivnog građanstva, zainteresiranost građana za javne stvari, za javne politike i njihove ishode, za javne odluke, a koja se pomalo gubi. Biti građanin znači imati i pravo izbora, a kada imate pravo izbora morate znati i što birate, tko donosi neke javne odluke, kakve su te odluke. U tom smislu ne bih rekao da je nasumično biranje sudionika vijeća građana neki bauk. I u nasumičnom biranju traži se reprezentativni uzorak građana. Više me strah da je moguće da građani neće pristati sudjelovati u tim oblicima odlučivanja, jer vidimo da građani gube interes za politiku odnosno javno djelovanje. Pa rezoniraju, zašto bih gubio svoje slobodno vrijeme kada mi nitko ništa ne plaća, kada ionako od toga neće biti ništa, nas se neće poslušati. Problem je, dakle, motivirati građane koji će se željeti uključiti u rad vijeća.

Pretpostavka je da ako građani nađu u svom poštanskom sandučiću poziv za uključivanje u vijeća građana, i tom se pozivu odazovu, da su ti građani ipak pokazali interes za neku vrstu političkog ili javnog aktivizma odnosno djelovanja?

To je istina. Bilo bi dobro u provedbi takvih projekata voditi evidenciju koliko je letaka odnosno poziva upućeno, a kakav je bio odaziv, te dobiti kvalificirani uzorak u kojem će biti zastupljeni i mladi i stariji, zaposleni i nezaposleni, žene i muškarci.

Je li potrebno zakonski normirati vijeća građana i druge oblike deliberativne demokracije?

Mislim da nije. Nema potrebe da se to zakonski regulira, jer bi to trebalo ulaziti u samoupravni djelokrug jedinica lokalne samouprave i one bi to trebale same uređivati. Ono što je tu mogući problem je to da jedinice lokalne samouprave ne znaju koji bi sve elementi trebali biti prisutni u takvim modelima odlučivanja građana i kako organizirati te alate za poboljšanje demokracije. Zato bi tu više bile korisne neke smjernice ili priručnik dobre prakse o tome kako pripremiti i provesti vijeće građana, kako organizirati participativno budžetiranje, ili neke druge alate deliberativne demokracije. To bi, primjerice, mogle raditi udruge gradova i općina, a ne ministarstvo. One bi trebale održavati takve treninge, seminare za gradove i općine odnosno službenike koji tamo rade, da im se približe prakse deliberativne demokracije. Jer, bojim se, čim vi nešto regulirate na razini zakona, postavlja se pitanje je li to obaveza ili nije i na koji način. Na kraju krajeva, ne moraju ti alati biti uvijek jednaki, vijeće građana u Rijeci ne mora biti isto i baviti se istim temama kao vijeće građana negdje drugdje. To su alati koji bi trebali biti fleksibilni da se mogu prilagoditi lokalnom kontekstu, mikro kulturi i lokalnim temama, a sve u cilju da se poboljša lokalna samouprava.

Vijeća građana – ingerencija lokalne samouprave

Minimum bi dakle bio da lokalna vlast ima zakonsku mogućnost uredovati u tim stvarima?

Ta mogućnost već postoji, jer je samoupravni djelokrug kod nas reguliran takozvanom metodom opće klauzule. To znači da jedinice lokalne samouprave mogu raditi sve poslove od lokalnog značaja osim onih koje su izrijekom dane drugima. Nema prepreke da bilo koja općina ili grad, koji zbog toga čak ne mora mijenjati statut, iako može, donese odluku o primjeni nekog alata deliberativne demokracije. Najprirodnije bi bilo da se to radi statutom ili odlukom na temelju statuta, dakle da statut da temelj za uključivanje građana u modele deliberativne demokracije, a da se onda donese posebna odluka o konkretnom alatu koji će se koristiti i urede pravila za primjenu tog alata. Ali, ponavljam, to može i mora urediti jedinica lokalne samouprave za sebe, a ne središnja država.

Organiziranje Vijeća građana u Rijeci je prvi takav pokušaj u Hrvatskoj. Zašto toga nije bilo prije, kao u drugim državama Europe pa i svijeta?

Imate na području Primorsko-goranske županije vijeće seniora. To nije isti model kao vijeće građana ali je mehanizam da se jedna kategorija stanovništva uključi u određene javne poslove. Imate i zanimljiv primjer istarske općine Bale koja je bila uvela neformalan ali prilično participativan model upravljanja lokalnim resursima i time pomogla da im naraste općinski proračun. Po mojim spoznajama tridesetak jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj imaju neka iskustva ili namjeru da uvedu, primjerice, participativno budžetiranje. No, vidimo po nekim drugim alatima da zapravo kod nas zakonski uređeni mehanizmi participacije, u smislu odlučivanja građana, lokalno baš i ne funkcioniraju. Nema, naime, lokalnih referenduma, opoziva lokalnih dužnosnika i slično.

Je li problem senzibilitet lokalnih vlasti da iskoriste alate deliberativne demokracije i za vlastitu afirmaciju, a time ujedno i za javni interes?

Problem je i to, kao i to da naši građani žele participirati, ali su aktivni u “nepolitičkom” dijelu civilnog sektora. Kulturno-umjetnička društva, vatrogasne zajednice, sportska društva… – tu imate participaciju. Oni ne sudjeluju u dijelu lokalne politike, pa mi se čini da to kod nas ozbiljno narušava koncept građanstva. To je demokracija bez učinkovitog građanstva. Razloge toga možemo tražiti na raznim mjestima. Mislim da je najveći razlog taj što su stranke zaposjele to područje, pa građani misle da ne mogu ništa napraviti ako su izvan neke stranke. Često se događa da se građani aktiviraju kroz nezavisne liste, kada im je dosta loše lokalne politike, a onda i njih često preuzima taj crv loše politike i strančarenja i sukoba. Ali ovo da se građane uključi u odlučivanje kroz neke od spomenutih mehanizama, to naši političari isto ne dozvoljavaju, oni drže do sebe.

Misle da imaju monopol na političko odlučivanje?

Sjećam se prije više godina kada smo radili zakon o regionalnom razvoju, bili su prisutni i konzultanti iz Irske koji su tumačili da trebaju postojati lokalne akcijske grupe u smislu lokalnih poduzetnika koji bi donosili strategije razvoja. Kada je taj Irac to govorio na našim putovanjima po Hrvatskoj lokalni političari su bili preneraženi: Moglo ih se čuti da govore „kako će građani donositi odluke, mi smo birani da donosimo odluke, mi smo tu vlast, nemaju građani što donositi odluke…“. Bili su šokirani kako je uopće moguće da taj Irac predlaže da neka vijeća nešto odlučuju o razvojnim pravcima i smjerovima. Dakle, tu imate kulturu koja misli da su političari birani, njihovo je da odlučuju, građani odlučuju eventualno na izborima… A da građani zajedno s političarima ravnopravno raspravljaju, da se uvažavaju njihova mišljenja, to kod nas još nije dovoljno saživjelo. A upravo to bi trebala biti demokracija na lokalnoj razini.

Važna selekcija članova vijeća građana

Možemo li to onda formulirati ovako: prepoznat ćemo uspješne, na razvoj i javni interes usmjerene lokalne vlasti koje budu otvarale više prostora za deliberativne prakse, otvarale prostore za aktivno građanstvo, kako bi poboljšale svoju vlast?

To bi tako trebalo biti, to bi trebalo biti oličenje zdrave demokracije. Ono što se bojim je da se i kroz ove deliberativne metode na okolna vrata ne uvedu stranke i njihov utjecaj na deliberativne procese. Da se, primjerice, ne kaže mi ćemo sada nasumično okupiti građane, a u stvari da se iza tih građana kriju roditelji, djeca i ostala rodbina stranačkih aktivista, pa i sami članovi stranaka. To treba izbjeći upravo selekcijom članova vijeća građana.

I ograničavanjem utjecaja stranaka?

To da se za sve moraju pitati stranke pokazuje duboku politizaciju javne sfere. Najbolji primjer tome su mjesni odbori gdje se provode stranački izbori. Tu se stranke natječu kao da su parlamentarni izbori, da bi rekli kako su pobijedili na tim izborima i time podigli sebi rejting. Upravo bi mjesni odbori trebali biti lišeni grube stranačke svijesti jer bi tu doista građani trebali odlučivati o temama koje nemaju veze sa strankama i ideologijom, nego poboljšanjima uvjeta života u naseljima u kojima žive.

Spomenuli smo participativno budžetiranje u Hrvatskoj koje je uz sudjelovanje Gonga krenulo iz Pazina. Kakva su iskustva tog vida deliberativne demokracije?

Ne znam detalje pazinskog primjera, ali znam da se taj model proširio po Hrvatskoj. Nemamo sustavne studije da bismo mogli reći kakva su ta iskustva. Ono što se zna jest da je participativno budžetiranje globalno najprepoznatljivija praksa odnosno metoda deliberativne demokracije koja je krenula iz Brazila i proširila se po cijelom svijetu.

Je li participativno budžetiranje najprepoznatljivija praksa deliberativne demokracije jer je u pitanju rasprava o javnom novcu s kojim su građani inače malo upoznati?

To je iznimno važno za jačanje povjerenja u institucije lokalne vlasti. Financije su uvijek najosjetljiviji dio lokalne politike, uvijek je tu pitanje da li se nekome pogoduje, novac dijeli neracionalno i tome slično, pa kada dio tog procesa otvorite građanima i oni imaju mogućnost predlaganja, pa i odlučivanja, onda je ta transparentnost proračuna jako dobar alat za jačanje povjerenja u institucije vlasti. Kada građani upoznaju način formiranja proračuna, vide što su fiksni troškovi lokalne samouprave, a što se može slobodno raspodijeliti, da postoji i prihodovna i rashodovna strana proračuna, da treba prihodovati da bi se dijelilo, onda je to najveća dodana vrijednost tog alata, rast povjerenja prema lokalnoj vlasti.

Također, kroz raspravu o lokalnom proračunu građani mogu vidjeti i koliko je zapravo naša lokalna samouprava centralizirana, koliko su tim jedinicama lokalne samouprave ruke svezane zbog ogromne centralizacije zemlje, jer za sve trebate tražiti neko odobrenje središnje države. Ne možete platiti ili zaposliti nastavnike u školi kojoj ste vi osnivač, jer za to trebate odobrenje ministarstva. Građani misle da gradovi i općine upravljaju s mnogo stvari, ali zapravo ne upravljaju jer je mnogo toga zadano zakonima sa središnje razine i uvijek treba tražiti neku suglasnost, od Hrvatskih voda i šuma, do nekog ministarstva ili državne agencije. Dakle, to je procedura koja traje i traje i neke stvari jednostavno ne možete realizirati, a mandati su ograničeni na četiri godine.

Građanima treba dati priliku za sudjelovanje u politici

Tema ovogodišnjeg riječkog pilot projekta vijeća građana je mjesna samouprava. Nedavno je obilježeno trideset godina od donošenja prvog zakona o lokalnoj upravi i samoupravi gdje su unatoč kasnijim dopunama i izmjenama zakona postavljeni temelji lokalne samouprave u Hrvatskoj, pa time i mjesne samouprave. Svi znaju da mjesni odbori nisu nekadašnje mjesne zajednice, da nemaju takve ovlasti, no, svejedno, kako ih učiniti boljima?

Najprije shvaćanjem da je mjesna samouprava to prirodno okruženje za uključivanje građana. Međutim treba raditi na nekim problemima koji u našem sustavu postoje, a to je prije svega njezin slab položaj. Naša mjesna samouprava ima vrlo skučene ovlasti. Opet je to na razini lokalnih jedinica koje svojim statutima mogu urediti svoju mjesnu samoupravu u zakonskim okvirima. Zakon je dao samo šture okvire, formiranje vijeća mjesnih odbora i tome slično, sve ostalo je prepušteno lokalnoj vlasti. Prema tome, nitko ne brani općinama i gradovima da se unutar sebe “decentraliziraju” i da mjesnim odborima daju i značajne ovlasti i novce, i sudjelovanje u odlukama i davanje suglasnosti za neke odluke koje se odnose na njihovo području, dakle da to planiranje u lokalnoj samoupravi ide odozdo prema gore, od mjesnih odbora na više. Naviklo se govoriti da je središnja država centralizirana, što je istina, ali i lokalne jedinice isto tako mogu biti centralizirane zbog čega pate mjesni odbori. Treba raditi na tome da se taj sustav ipak na neki način smanji, ta gruba politizacija, nezavisno od toga ima li u vijećima mjesnih odbora stranaka ili ne. Treba raditi na tome da mjesna samouprava bude okruženje za rješavanje lokalnih problema, unapređenja javnog standarda i života u naseljima ili gradskim kvartovima.

Ima tu još jedan problem koji je isto indikativan. Izlaznost na izbore za vijeća mjesnih odbora veća je u prigradskim i seoskim naseljima nego u mjesnim odborima u samim gradovima odnosno centrima općina gdje isti problemi muče stanovnike više susjednih mjesnih odbora. Kako to riješiti?

Zakon je prepustio našim lokalnim samoupravama da one same urede svoju mjesnu samoupravu. Logično je da rubna područja kao naselja imaju svoj identitet, kao što je logično da stanovnike centra nekog grada muče slični problemi bez obzira na to koliko se mjesnih odbora na tom području nalazi. Općine i gradovi trebaju to prepoznati i urediti mjesnu samoupravu na najfunkcionalniji mogući način. Mjesna samouprava je jedan od tih alata gdje se središnja država zaista toliko ne miješa i to je prepušteno lokalnim statutima da bude detaljnije uređeno. Pa i konzultacijama s vijećima građana. To jest kompliciranija procedura, jer se ljudi bune, raspravljaju, ali to je cijena demokracije i izazov za svaku vlast kojoj je stalo do javnog interesa i do rješavanja problema svojih građana. A onda će to kasnije moguće dovesti do toga da život građana bude bolji i da lokalnoj vlasti zapravo bude lakše upravljati. Jer će se neke stvari moći riješiti na razini mjesnog odbora, a neće biti potrebno za svaku stvar potezati grado(načelnika) za rukav i tražiti rješenje od njega.

Aktivnost građana mogla bi biti i veća?

Veliku ulogu ima u tome odgoj za život u demokratskom društvu, teme o kojima razgovaramo trebale bi biti sastavni dio građanskog odgoja. Da se govori o tim mehanizmima demokracije i da uključivanje građana doista ima smisla. Ono što se često može dogoditi je da se građani uključe s entuzijazmom a onda vide da to nema pretjeranog smisla zato što ne utječu ni na kakve odluke pa taj entuzijazam splasne. Uz volju i želju građana za aktivnim sudjelovanjem mora postojati i institucionalni mehanizam koji će osigurati da to uključivanje ima smisla. Jer ako ovo vijeće građana ne bude imalo nekog smisla i ako ti građani zaista ne budu imali osjećaj da su oni nečemu pridonijeli i da se to uvažilo, da se realiziralo, sljedeći ciklus vijeća građana će biti neuspjeh jer se više nitko neće htjeti uključiti. I onda će se nastaviti politička apatija građana. To je problem. Često smo kritični prema građanima, kažemo nisu uključeni ili ne žele se uključiti, ali onima koji se uključe mora se otvoriti prostor kako bi svi vidjeli da zaista ima smisla uključiti se, da iza njih ostane neki rezultat u vidu odluke koju je lokalna vlast usvojila, i da to ostavi nasljeđe za buduće sazive vijeća građana. Naravno, ni građani tu ne trebaju imati nerealna očekivanja, da će oni preuzeti potpuno upravljanje, jer i dalje postoje tijela lokalne vlasti, ali ako ćemo se izražavati u postocima, bilo bi dobro da građani shvate da je taj njihov utjecaj 10, 20 ili 40 posto u donošenju nekih odluka pa da im to bude poticaj za politički aktivizam. Ako vide da je njihov utjecaj 2 posto, tko će na to trošiti energiju i vrijeme.    

Razgovor vodio: Neven Šantić