Profesor dr. sc. Ivan Koprić, redoviti je profesor u trajnom zvanju zaposlen na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu na Katedri za upravnu znanost. Trenutno je dekan fakulteta (2021. – 2026.). Član je Instituta za javnu upravu od osnivanja 1997. godine, a njegov predsjednik od 2008. godine. Redoviti je član Akademije pravnih znanosti Hrvatske od osnivanja 2001., s tim da je od 2006. član njezinog Znanstvenog vijeća, a od 2013. do 2022. predsjednik Znanstvenog vijeća Akademije pravnih znanosti Hrvatske. Od 2017. je član Izvršnog odbora Znanstvenog vijeća za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti. Inozemni je član Akademije nauka i umjetnosti Bosne i Hercegovine, od 2022. Član je Hrvatskog politološkog društva te International Political Science Association (IPSA) od 2009. Od 2012. član je izvršnih tijela istraživačkih odbora RC 05, Comparative studies on local government and politics te RC 32, Public policy and administration IPSA-e. Član je European Regional Science Association i Hrvatske sekcije Europskog udruženja regionalnih istraživanja. Bio je glavni i odgovorni urednik međunarodnog znanstvenog časopisa Hrvatska i komparativna javna uprava – Croatian and Comparative Public Administration od 2005. do kraja 2021.Sudjelovao je kao istraživač i voditelj u više od 60 znanstveno-istraživačkih i policy projekata, od čega je polovica bila međunarodnog karaktera. Održao je preko 180 izlaganja i pozvanih predavanja na znanstvenim skupovima, većinom u inozemstvu. Autor je ili suautor više od 30 knjiga, više od 140 znanstvenih i preko 200 stručnih i drugih radova, od čega je značajan broj objavljen u inozemnim publikacijama.
Hrvatska je Ustavom i zakonima regulirala mjesto lokalne samouprave kao autonomnog sustava odlučivanja na razinama vlasti najbližim građanima. Kako je to zakonski zamišljeno a kako to izgleda u praksi? Možemo li biti zadovoljni funkcioniranjem lokalne samouprave trideset godina nakon donošenja prvog Zakona o lokalnoj samoupravi u Republici Hrvatskoj te nekoliko kasnijih dopunjavanja, izmjena i preoblikovanja, što je dobro a što nije?
Naša se lokalna samouprava temelji na teritorijalnoj strukturi sastavljenoj na dvije razine, lokalnoj i područnoj/regionalnoj, razlikovanju urbanih i ruralnih lokalnih jedinica, gradova i općina, dodatnom razlikovanju statusa tzv. velikih gradova, onih s preko 35.000 stanovnika, specifično reguliranje položaja glavnog grada, Zagreba, kao i mreži najnižih jedinica na razini mjesne samouprave. Razvoj ustavne i zakonske regulacije doveo je do solidnih rezultata, tako da imamo ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu/regionalnu samoupravu, jamstvo diobe vlasti po teritorijalnom načelu, načelo supsidijarnosti, opću klauzulu u raspodjeli javnih poslova u korist lokalne razine, jamstvo financijske autonomije lokalnih jedinica, itd. Valja spomenuti politiku decentralizacije koja je bila bar formalno prihvaćena u dobrom dijelu razdoblja nakon 2000. godine. I napokon, tijekom i poslije ulaska Hrvatske u članstvo Europske unije, odvija se proces ubrzane harmonizacije, bar na formalnoj razini, s europskim standardima, a to su prije svega standardi Vijeća Europe, kao i jačanja kapaciteta i ubrzanje lokalnog razvoja kroz dotok novca iz fondova Europske unije. To je opća slika. U stvarnosti ima puno specifičnih procesa i rezultata, koje je gotovo nemoguće navesti u sumarnoj formi. No, važno je spomenuti proces jačanja županija na račun općina i gradova, čime su one dobile stabilnost koju prije nisu imale, jačanje pozicije lokalnih čelnika naspram lokalnih vijeća, pojavljivanje lokalnih demokratizacijskih inicijativa poput participativnog budžetiranja u praksi, izdvajanje nekad lokalnih službi u posebne organizacijske forme u području opskrbe vodom i energijom, kao i u nekim drugim sektorima, smanjivanje značenja mjesne samouprave, oslanjanje lokalnog financiranja na transfere iz državnog proračuna te mogućnost stjecanja dodatnih prihoda za razne lokalne projekte iz fondova Europske unije. Usprkos tome što je Hrvatska i dalje centralizirana zemlja njezina lokalna samouprava igra određenu ulogu i nije tek puki prirepak centralne državne vlasti i uprave. Opća ocjena koja se dobiva ako se usporede stanje i procesi razvoja lokalne samouprave u Hrvatskoj sa stanjem i procesima u Europi je dobra, s brojnim mogućnostima unaprjeđenja.
Ima potrebe za mjesnom samoupravom
Unutar lokalne samouprave svoje mjesto ima i mjesna samouprava. Koje je njeno mjesto i svrha u postojećem zakonskom okviru lokalne samouprave?
Ona se spominje u Ustavu, ali nije zajamčena, tj. općine i gradovi mogu, ali i ne moraju osnovati oblike mjesne samouprave. U okvirima zakona, lokalne jedinice mogu svojim statutima osnivati i ukidati oblike mjesne samouprave te im određivati elemente njihovog ustrojstva, funkcioniranja i financiranja. U 2018. postojalo je 3.809 oblika mjesne samouprave u Hrvatskoj, i to 127 gradskih kotareva i četvrti, 1.912 mjesnih odbora u gradovima te 1.768 mjesnih odbora u općinama. Prosječni broj mjesnih odbora u gradovima je bio 13,5, a u općinama 4,3. U novije se vrijeme vidi sklonost nekih jedinica njihovom ukidanju zbog raznih razloga. Mjesna je samouprava oblik unutarnje decentralizacije za kojim zasigurno ima potrebe posebno u velikim lokalnim jedinicama kao što su Zagreb, veliki gradovi te veće općine. Zakon razlikuje mjesne odbore kao opći oblik mjesne samouprave od gradskih kotareva i četvrti koje su, kao što i naziv govori, vezane uz unutarnju decentralizaciju gradova. Temeljna svrha im je omogućiti participaciju građana, ali način na koji je to regulirano je sporan. Naime, i u njima se primjenjuje načelo predstavničke demokracije. Zakonska je obaveza provoditi izbore za vijeća pri čemu se primjenjuju pravila lokalnih izbora, što znači utakmicu među političkim strankama i listama građana. Time se narušila ideja o mjesnoj samoupravi kao formi utjecaja građana premda zakon i dalje govori da je mjesna samouprava “oblik neposrednog sudjelovanja građana”. Premda po zakonu svi oblici mjesne samouprave imaju pravnu osobnost, u praksi se ona nerijetko tretira kao fikcija, tj. u tom se dijelu zakon ne poštuje.
U svojim radovima znali ste podsjetiti i na nekadašnje mjesne zajednice koje su, iako također vezane uz strukturu vlasti gradova i općina, imale veće ovlaštenja nego današnji mjesni odbori. Koliko, dakle, mjesna samouprava uopće funkcionira, što nije dobro, što bi trebalo mijenjati i na koji način?
Mjesne su zajednice postale oblik mjesne samouprave 1963., a ukinute su 1993., što znači da su postojale trideset godina, a toliko dosad postoji i novi sustav hrvatske lokalne samouprave. Pozicija mjesnih zajednica bila je drugačija od današnjih oblika mjesne samouprave po mnogo čemu, ponajprije po pravnom položaju, bile su naime regulirane posebnim zakonom, ali i po snazi, imovini i realnoj ulozi u sustavu javnog upravljanja. Uz sustav lokalne samouprave temeljen na velikim općinama kojih je bilo tek sto mjesnih je zajednica bilo oko 3.950. U reformi 1993. te u kasnijem procesu osnivanja novih općina i gradova neke su prijašnje mjesne zajednice jednostavno transformirane u općine. No, kako povratak na mjesne zajednice nije ni moguć ni potreban, valja se okrenuti unaprjeđenju sustava mjesne samouprave kakvu imamo. Uz velike razlike u veličini naših jedinica lokalne samouprave, u koje spadaju i najveći gradovi poput Splita, Rijeke, Osijeka i Zadra, ali i najmanje općine kao što su Civljane, Zadvarje ili Lanišće, teško je dati opću preporuku unaprjeđenja mjesne samouprave. Ono što vrijedi u Zagrebu, sigurno ne vrijedi u Komiži koja je najmanji naš grad. Također, u najvećoj općini Viškovo, koja ima preko 16.000 stanovnika, možda ima više potrebe za mjesnom samoupravom nego u gradu Hrvatska Kostajnica koji ima 1.879 stanovnika. Ono o čemu bi svakako valjalo razmisliti jest osigurati da te i druge specifičnosti dođu do izražaja, ne samo u smislu da se samim općinskim i gradskim vijećima prepusti odluka hoće li ili neće oformiti oblike mjesne samouprave, nego prvenstveno kroz zakonsko propisivanje kriterija za formiranje mjesne samouprave, njezine svrhe koja sigurno treba biti šira od današnje, načina financiranja, i sličnih pitanja. Uz to, valjalo bi se pozabaviti i stvarnim kapacitetima za vođenje politike i javno upravljanje u mjesnoj samoupravi, pa i taj element uzeti u obzir kod propisivanja kriterija za formiranje mjesnih odbora i drugih oblika. U pretjerano malim mjesnim odborima nemoguće je osigurati održavanje izbora za vijeća, jer političke stranke jednostavno nemaju lokalnih podružnica u njima, a i nemoguće je zaposliti ljudi koji bi obavili neke, makar rudimentarne javne usluge za građane. Za pripremu odgovarajućih zakonskih promjena trebalo bi provesti ozbiljno istraživanje problema, ali i dobrih praksi koje su se razvile, kako bi se pravna regulacija utemeljila na realnim pokazateljima i potrebama.
Što je s onim općinama i gradovima koji uopće nisu formirali mjesne odbore ili su ih samo formalno osnovali a nisu provedeni izbori za članove vijeća? Ako nitko ne reagira na to, praktički, nepoštovanje zakona, znači li to mjeru opće državne i društvene brige o mjesnoj samoupravi?
Da, u pravu ste, ona je sada prepuštena stihiji, odnosno nahođenju lokalnih političkih elita, ponajprije načelnika, koji se prema njoj odnose prema načelu političkog oportuniteta, a ne prema nekoj ozbiljnoj i dobro utemeljenoj pravnoj regulativi ili prema načelu demokratskih ili kakvih drugih realno utvrđenih potreba.
Nema zakona koji može nametnuti kvalitetne kandidate
Jesu li i sami građani jednim dijelom odgovorni za stanje mjesne samouprave pošto je izlaznost na izbore za vijeća mjesnih odbora izrazito loša, prosječno od 10 do 15 posto izlaznosti biračkog tijela? Zašto je izlaznost mala? Kako motivirati građane da se taj trend izborne apstinencije preokrene?
Izlaznost je mala jer mjesna samouprava ne pruža praktično nikakve javne usluge građanima, a i njezina uloga u lokalnim zajednicama je u najboljem slučaju mala. U pretežnom broju općina i gradova koji su osnovali mjesne odbore ta je uloga zapravo nepostojeća te je riječ o formi koja ne živi u realnom svijetu. Ako građani od nje ništa ne očekuju, zašto bi izlazili na mjesne izbore? Trend izborne apstinencije može se preokrenuti samo ako će mjesna samouprava biti ozbiljno tretirana kao institucija o kojoj se vodi računa, koja je prikladno pravno regulirana te koja pruža neke usluge građanima ili se brine za neke aspekte stanja i razvoja najmanjih lokalnih zajednica u kojima živimo. U protivnom će sasvim atrofirati te vjerojatno i nestati u nekoj budućoj ustavnoj reformi.
Govori li Vam što podatak da je izrazito veća izlaznost na izbore za vijeća mjesnih odbora u prigradskim ili seoskim mjesnim odborima u odnosu na mjesne odbore u središtima gradova i općina?
U prigradskim i seoskim mjesnim odborima još ima osjećaja pripadnosti tim mikro zajednicama, kao i osjećaja dužnosti izlaska na izbore naslijeđenog još iz ranijih vremena. No, i to polako nestaje kako proces urbanizacije u smislu širenja urbanih službi i načina života zahvaća sve šira, nekad ruralna područja.
Uz izlaznost problem su i kandidati. S jedne strane malo se tko želi baviti radom u vijeću mjesnog odbora, a s druge strane ključne u kadroviranju za liste kandidata su političke stranke kojima kvaliteta kandidata nije uvijek na prvom mjestu. Može li se zakonski nešto učiniti da se mjesna samouprava unaprijedi i načinom izbora vijeća mjesnih odbora?
Ne vjerujem u zakonsko nametanje, pogotovo kad su politički izbori u pitanju. Nema tog zakona koji može nametnuti kvalitetne kandidate. I tko su zapravo oni, koja ih svojstva čine kvalitetnima? Zašto bi se baš takvi, ako ih možemo identificirati, kandidirali? Ne, bez promjene uloge mjesne samouprave ne može se popraviti ni kvaliteta političkih procesa u mjesnim odborima, gradskim kotarevima i četvrtima. Uostalom, i na razinama na kojima postoje realne mogućnosti odlučivanja o bitnim pitanjima, pa čak i na državnoj, nema selekcije samo najboljih kandidata, nego se pitanje kandidiranja mora prepustiti političkim akterima, ponajprije strankama. To je temeljni postulat demokratskog sustava. Zakonsko popravljanje mjesne samouprave lako je usporediti sa zakonskim popravljanjem auta. Može li kakav zakon popraviti kvalitetu rada automehaničara? Sigurno ne. Taj primjer ujedno pokazuje da se neko unaprjeđenje izbora za vijeća mjesnih odbora može postići boljim informiranjem i edukacijom. Nisam optimističan čak ni u te mehanizme, dok se ne osigura realni supstrat mjesne samouprave. Njega sad zapravo nema.
Jesu li problem u funkcioniranju mjesne samouprave i uloga i ovlasti vijeća mjesnih odbora u odnosu na gradsku/općinsku upravu odnosno prije svega na njeno predstavničko odnosno izvršno tijelo vlasti. Koliko je to dobro zakonski riješeno da omogući funkcioniranje mjesne samouprave?
Zakonska regulacija je rudimentarna, a vijeća mjesnih odbora zapravo i nemaju o čemu odlučivati. Mogu pokretati inicijative, pokušavati nametati narativ o potrebama mikro zajednica, i slično, no njihove “odluke” i zaključci nisu, a i ne mogu biti, obavezne za predstavnička tijela i čelnike općina i gradova. Predstavnička tijela i načelnici mogli bi ih pitati, konzultirati o pojedinim pitanjima, posebno onima od veće važnosti. To bi se možda moglo malo preciznije zakonski urediti, ali uz sadašnje stanje stvari ne vjerujem da bi bitno pridonijelo kvaliteti političkih odluka. Vjerojatno bi se samo povećala formalizacija, došlo bi do novih troškova, a rezultat bi bio isti. Da bi se popravila kvaliteta odlučivanja vijeća moralo bi se utvrditi autonomni djelokrug mjesnih odbora, unutar kojeg bi se donosile odluke koje bi imale realni sadržaj. U tom slučaju mjesna samouprava morala bi imati i vlastite prihode te financijsku odgovornost. Bez toga ona će tavoriti na sadašnji način ili, još gore, nastaviti propadati.
Mjesna samouprava obuhvaća i koncepte posrednog i neposrednog sudjelovanja građana. Jesu li zborovi građana, kao oblik neposrednog sudjelovanja u radu mjesne samouprave, dobro pravno uređeni i bi li se trebali više koristiti?
U jednom smo istraživanju pokušali utvrditi koliko se koristi zbor građana. Prema odgovorima iz samih općina i gradova, u razdoblju od 1993. do 2014. zbor građana se koristio u svega 80 jedinica, a održano ih je manje od 300. Zbor građana je široko prepoznat diljem svijeta kao jedan od važnih oblika utvrđivanja lokalnih problema, formuliranja ideja o njihovom rješavanju, kao i uopće sudjelovanja građana u javnom odlučivanju i upravljanju. Kod nas nema ni svijesti da tako nešto postoji, nema informiranja, nema edukacije. Moglo bi se zakonom utvrditi u donošenju kojih odluka općina i gradova treba održavati zborove, kako se oni imaju organizirati, koje je značenje tamo formuliranih zaključaka, itd. Uglavnom, mislim da bi njih, kao i druge oblike sudjelovanja građana trebalo prikladnije i preciznije regulirati, oni mi se čine potencijalno važnijima od mjesne samouprave kojoj u pretežnoj većini naših općina i gradova naprosto ne vidim svrhe, jer su i sami premali po broju stanovnika, obuhvatu teritorija, financijskom, fiskalnom i upravnom kapacitetu, kao i drugim pokazateljima.
Vijeća građana mogu unaprijediti lokalnu demokraciju
Ako se ne koriste koliko bi trebalo, čija je to krivica: zakona, gradova odnosno općina ili samih vijeća mjesnih odbora?
Ponajprije bi zakonodavac mogao uložiti veći trud u osmišljavanje i regulaciju zborova građana, ali i građanskih inicijativa, participativnog budžetiranja te drugih modernih, novih formi participacije građana. Sami gradovi i općine teško će to pokrenuti bez vanjskog poticaja, premda bi mogli, nema zapreke za to. Čak, da su više usmjereni na dobrobit građana i mikro zajednica, zasigurno bi se više oslanjali na zborove građana kao ključni oblik okupljanja i žive rasprave s onima kojima je određeno pitanje o kojima bi se na zboru razgovaralo važno. Vijeća mjesnih odbora i sama su slaba i teško mogu napraviti puno više. Možda bi u tom pogledu više trebalo očekivati od vijeća gradskih kotareva i četvrti, tu ima nekog realnog supstrata i potrebe da se pita ne samo vijećnike, koji su ionako mahom predstavnici političkih stranaka, nego sve građane koji su za određeni problem, pitanje ili segment javnih poslova zainteresirani.
Veći gradovi imaju mogućnost formiranja gradskih četvrti (kotareva). To ima svoju logiku, jer za razliku od perifernih ili seoskih naselja i mjesnih odbora koji u njima djeluju, u središtima gradova više mjesnih odbora ima zajedničke probleme koje valja zajednički i rješavati. Kakva su iskustva gradskih četvrti, poboljšavaju li funkcioniranje mjesne samouprave ili boluju od istih problema kao i mjesni odbori?
Mislim da su problemi slični. Neka su istraživanja, poput onog pokojnog kolege Juraja Hrženjaka s kraja 2000-ih, utvrdila da na razini gradskih četvrti Grada Zagreba postoji ozbiljna potreba i želja za unaprjeđenjem te razine gradske organizacije. Njegovo je istraživanje pokazalo da je nedostatak vlastitih sredstava i nemogućnost donošenja odluka o njima glavna zapreka boljeg funkcioniranja gradskih četvrti u Zagrebu. Pored toga, preuske ovlasti te ignoriranje od strane gradske vlasti navode se kao važne zapreke. Donekle je usporediva situacija s gradskim kotarevima u gradovima koji su ih osnovali, premda tu ima različitih situacija. Potencijal svakako postoji, ali bi ga trebalo bolje osmisliti, preciznije regulirati, osigurati njihov autonomni djelokrug i sredstva te samostalnost u odlučivanju i provedbi odluka, te, opet, informirati i educirati, stalno raditi s vijećnicima, ali i udrugama građana i samim građanima na toj razini.
Što biste, nakon svega što ste do sada spomenuli, izdvojili kao glavni problem ili glavne probleme funkcioniranja mjesne samouprave u Hrvatskoj?
Glavni je problem taj što u postojećoj strukturi lokalnih jedinica ni mjesna samouprava ne može imati puno veću ulogu nego ju ima sada. Lokalne su jedinice premale, odnosno, imamo previše malih lokalnih jedinica u kojima je mjesna samouprava, ako su mjesni odbori uopće osnovani, beznačajna. Drugo je zakonska regulacija koja bi se mogla i trebala poboljšati, ali na osnovu širokim istraživanjem utvrđenog stanja. Ono što i bez toga znamo su nedovoljne ovlasti te nepostojanje vlastitih sredstava i autonomije u odlučivanju o sredstvima. Za promjenu potrebno je provesti ozbiljan projekt, a ne tek parcijalne, prigodne mjere za poboljšanje.
S obzirom da je Hrvatska dio Europske unije čije članice imaju raznolike koncepte uređenja lokalne a pogotovo mjesne samouprave, možete li usporediti stanje u Hrvatskoj s onim u drugim zemljama EU? Od koga Hrvatska može najviše naučiti i za kim se ne bi smjela povoditi?
Općenito nisam za preuzimanje i presađivanje institucija lokalne samouprave. Svaka zemlja je specifična i treba se držati svojeg stanja i svojih potreba. Svakako je važno držati se općeg razvojnog smjera kojeg određuju trendovi razvoja lokalne samouprave u Europi, a to su: stalno unaprjeđenje demokratskog legitimiteta, uključenost lokalne samouprave u rješavanje bitnih društvenih problema, davanje potpore ekonomskom, socijalnom i kulturnom razvoju te zadovoljavanje temeljnih potreba građana i lokalnih zajednica, racionalizacija sustava lokalnih jedinica i teritorijalna konsolidacija, diverzifikacija financiranja, regionalizacija i stvaranje policentričnih urbanih mreža, uključenost u europsko višerazinsko upravljanje, kvalitetno interno upravljanje u lokalnim jedinicama, kao i dobro vođenje te stalno nastojanje oko decentralizacije. Prijepori oko toga trebamo li slijediti danski, estonski ili austrijski model meni su pomalo smiješne, premda se od svake države može ponešto naučiti, bilo to dobro ili loše.
Kako vam se sviđa koncept vijeća građana kao savjetodavnog oblika participacije građana u jačanju mjesne pa i lokalne samouprave? Može li on donijeti nova iskustva koja bi mogla utjecati na prijedloge zakonskog poboljšanja lokalne i mjesne samouprave općenito?
Da budem sasvim iskren, umjereno. Stvaranje novih institucija je dobro jer signalizira da postoji problem i da ga se nastoji riješiti. Institucije su kanali komunikacije i utjecaja, svojevrsne ceste u političkom sustavu. No, znate i sami da se neke ceste koriste više, druge manje, neke su prohodnije, neke zakrčene. Ne bude li velike birokratizacije i formalizma, nego pretegnu entuzijazam, uvažavanje i prihvaćanje rezultata do kojih će ova vijeća dovesti, zbog čega će se možda pokazati efikasnijima od dosad postojećih institucija onda će rezultat biti pozitivan i moći ćemo ga tretirati kao dobru, kvalitetnu demokratsku inovaciju i dio dobre prakse gradskog upravljanja.
Mogu li, općenito govoreći, deliberativne prakse poput vijeća građana unaprijediti demokraciju na najnižim razinama odlučivanja poput mjesne samouprave?
Vijeća građana i slične forme mogu biti relevantne samo ako budu efikasne. Ono što je sasvim sigurno jest to da treba probati, inovirati te otvarati nove mogućnosti komunikacije, rasprave i utjecaja. Želim da ovo bude dobar primjer i da posluži kao model drugima, kao i temelj za unaprjeđenje pravnog okvira lokalne demokracije u našoj zemlji.
Razgovor vodio: Neven Šantić
