Pokretanje nove generacije europskih građanskih panela u prosincu 2022. godine i dovršetak prva tri pilot panela tijekom 2023. godine označili su jedan od najvažnijih iskoraka u razvoju deliberativne demokracije na razini Europske unije proteklih godina. Riječ je o dosad možda najkonkretnijem rezultatu rada dvogodišnje Konferencije o budućnosti Europske unije okončane u svibnju 2022., a koja je imala za cilj dati novi zamah u demokratizaciji procesa kreiranja europskih politika. Godinu dana nakon pokretanja panela, sumiraju se rezultati održanih rasprava, ali i otvaraju brojna pitanja i dileme oko budućeg funkcioniranja ovog inovativnog formata uključivanja građana u procesima kreiranja europskih politika.

Europski građanski paneli nisu nova pojava u radu institucija Europske unije. S nizom sličnih panela i intenzivnih konzultacija s građanima započelo se još 2005., u vrijeme kad se EU suočavala s krizama uzrokovanima neuspjehom projekta Europskog ustava nakon neuspješnih referenduma u Francuskoj i Nizozemskoj 2005., negativnim ishodima referenduma o Lisabonskom ugovoru u Irskoj 2008, a poslije i s posljedicama ekonomske i migrantske krize. Političke i socijalne turbulencije uzrokovane tim krizama ukazale na značajan rascjep između očekivanja građana i politika koje se oblikuju na razini Unije. Osim toga, pokazalo se da postojeći instrumenti predstavničke i participativne demokracije nisu dovoljni, što potvrđuje slabi odaziv građana na europske izbore te još uvijek nedovoljan interes za korištenje europskih građanskih inicijativa za postavljanje novih tema na dnevni red europskih institucija.

Konferencija o budućnosti Europe pokrenuta 2021. okupila preko 800 nasumično izabranih građana EU

Najavljena u političkom programu predsjednice Europske komisije Ursule von der Leyen, Konferencija o budućnosti Europe pokrenuta je 2021. kao dotad najveći eksperiment deliberativne demokracije na razini EU koji je okupio preko 800 nasumično izabranih građana u četiri panela posvećena prioritetnim temama za budući razvoj Unije. Kako bi što bolje odgovorila na zaključke Konferencije, Europska komisija je uskladila svoj zakonodavni program za 2023. godinu sa iznesenim prijedlozima građana te je za 2023. posebno izdvojila tri inicijative o kojima je organizirana dubinska rasprava s građanima u okviru novog kruga europskih građanskih panela. Od sredine prosinca 2022. do kraja travnja 2023. tri panela s po 150 nasumično odabranih građana iz svih 27 država članica EU izradili su konkretne preporuke za odabrane inicijative iz programa rada Europske komisije za 2023, posvećene temama rasipanja hrane, virtualnih svjetova te mobilnosti u svrhu učenja.

Metodologija rada europskih građanskih panela slijedi metodu koja je već testirana u sklopu Konferencije o budućnosti Europe. Paneli se organiziraju kroz tri sastanka. Prvi je posvećen oblikovanju ideja, iznošenju prijedloga te grupiranju ključnih tema o kojima građani žele dalje raspravljati na idućim sastancima. Na drugom sastanku fokus je na preispitivanju, poboljšanju i nadogradnji iznesenih prijedloga te izradi početnih preporuka. Završni sastanak je usmjeren na donošenje konkretnih zaključaka i preporuka panela za Europsku komisiju kao inicijatoru zakonodavnog prijedloga odnosno nove politike. Sudionici panela raspravljaju u malim skupinama od oko 12 osoba ili zajedno na plenarnim sjednicama, a u radu im pomažu moderatori te odbor eksperata.

Iako europski građanski paneli imaju jaku političku podršku predsjednice Europske komisije na kraju njezinog mandata, postavlja se pitanje u kojoj mjeri će preživjeti sljedeće europske izbore i transformirati se iz političkog projekta u sastavni dio procesa kreiranja javnih politika Unije.

Komisija je uspjela uspostaviti temeljnu metodologiju rada panela koji u ovom formatu mogu poslužiti kao važan dodatak postojećem i solidno uspostavljenom sustavu savjetovanja sa zainteresiranom javnošću putem portala „Iznesite svoje mišljenje“. Ipak, analiza panela provedenih u 2023. godini pokazala je da je još dalek put prema formalizaciji i institucionalizaciji panela kao esencijalnog dijela zakonodavnog postupka EU.

Budućnost europskih građanskih panela – tri ključne dileme

Prva dilema tiče se odabira tema za europske građanske panele. U najavi održavanja nove generacije panela, Europska komisija je podigla očekivanja javnosti naglašavajući da će se paneli usmjeriti na neke od ključnih zakonodavnih inicijativa u radnom programu za 2023. godinu. Ipak, odabrane su manje istaknute teme i pokazalo se da nije bilo posebnih kriterija za selekciju zakonodavnih inicijativa. Naime, vodilo se primarno računa o vremenskoj dinamici usvajanja inicijativa te se nastojalo osigurati da se dovršetak panela i formuliranje ključnih preporuka još uvijek uklopi u preostale zakonodavne aktivnosti u aktualnom mandata Komisije. S obzirom na velike financijske i ljudske resurse koji se ulažu u organizaciju europskih građanskih panela, nužno je uvesti puno više jasnoće u postupak odabira tema i staviti naglasak na akte veće političke važnosti te značajnijim i dalekosežnim učincima.

Druga suštinska dilema je vezana uz vrijeme održavanja panela u kontekstu ciklusa kreiranja europskih javnih politika. Kako bi doprinos građana uključenih u panele imao smisla, njihove preporuke bi trebale doći što ranije u procesu formulacije novih zakonodavnih prijedloga odnosno javnih politika, idealno u prvim fazama analize učinaka novih politika odnosno u ranoj fazi javnih savjetovanja. Naime, u tim fazama Europska komisija još stigne ugraditi prikupljene preporuke u novi zakonodavni prijedlog. Nažalost, rad prva tri panela je bio dovršen kad su zakonodavni prijedlozi već bili uglavnom finalizirani te su usvojene preporuke bile ograničenog dosega.

Na to se nadovezuje treća i možda najvažnije dilema koja se tiče kvalitete odgovora Europske komisije na prijedloge uključenih građana te izvještaja prema široj javnosti o tome kako su se preporuke s panela ugradile u nove zakonodavne inicijative. Upravo bi kvaliteta i opseg institucionalne responzivnosti mogli najviše utjecati na motivaciju građana za buduće sudjelovanje u sličnim panelima.

Europski građanski paneli zasigurno imaju veliki potencijal za jačanje demokratskog legitimiteta procesa odlučivanja u EU, poboljšanje kvalitete zakonodavnih prijedloga Europske komisije, podizanje svijesti građana u svim državama članicama EU o funkcioniranju procesa kreiranja politika EU, ali, u konačnici, mogu biti i bitan poticaj za slične inicijative na nacionalnim i lokalnim razinama država članica EU.

Svrhovitost i smislenost budućih panela uvelike će ovisiti o tome koliko će ozbiljno Komisija analizirati i razmotriti lekcije naučene iz prva tri panela kao svojevrsnih „pokaznih vježbi“ deliberativne demokracije. Jačanje djelotvornosti povremenih europskih građanskih panela važan je test za Europsku komisiju, pogotovo u kontekstu već započetih rasprava o mogućem pokretanju europske skupštine građana kao stalnog deliberativnog mehanizma koji bi u institucionalnom ustroju EU otvorio trajni prostor za uključivanje građana u oblikovanje, praćenje i vrednovanje europskih politika.

Autor teksta: prof. dr. sc. Igor Vidačak, redoviti profesor na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu

Fotografije preuzete s https://citizens.ec.europa.eu/index_en u skladu s Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence (https://commission.europa.eu/legal-notice_en#copyright-notice)